Segunda Parte: La Deficiencia de los Ferrocarriles

La finalidad de la concesión: el usuario.

Carlos Saúl Menen asumió la presidencia de la Nación el 8 de julio de 1989, cuando debía haberlo hecho el 10 de diciembre de 1989. Esto se debió a que el líder radical Raúl Alfonsín decidió renunciar, luego de haber triunfado en los comicios el partido justicialista con un gran consenso.

La situación económica era pésima, recesión e hiperinflación constituía los dos problemas fundamentales de la economía argentina. Menen no peca de gigantismo cuando dice que es el presidente que en peores condiciones recibió la Nación. Eso se traduce de esta manera: no tendrá el amplio espacio de tiempo que gozó Alfonsín, y por lo tanto, su derecho de equivocación tiene sólo un puñado de meses Diario Clarín. Domingo 9 de junio de 1989, por Joaquín Morales Solá. Página 10.

Por ende, para darle solución a la situación compleja se adoptó una estrategia que apuntó, en el corto plazo, a atender la coyuntura y frenar la inflación con una política de cambio fijo, con restricción crediticia, rigurosas medidas fiscales y salariales. En el mediano y largo plazo se comenzó un amplio programa de reformas estructurales.

Estas reformas eran sumamente necesarias dado que el Estado estaba prácticamente en bancarrota y además en crisis: hiperinflación, recesión, deterioro de las cuentas fiscales, un elevado endeudamiento, el retroceso de las reservas y la huida de capitales. El objetivo principal de las reformas era la estabilidad económica, por lo cual se adoptó un programa económico neoliberal, dirigido a avanzar en el retiro del Estado de una serie de funciones para confiarlas en el mecanismo de mercado.

Esto implicaba un gran cambio de rumbo, dado que con la llegada del General Perón a la presidencia de la Nación se inició la etapa del estatismo cuya estrategia de crecimiento se basó en la demanda interna. Las características de este modelo estatísta pueden sintetizarse de la siguiente manera:

1. proteccionismo excesivo de la industria nacional y controles gubernamentales generalizados,

2. el Estado como el principal agente económico;

3. la empresa pública como motor de desarrollo y asignador eficiente de recursos;

4. el rol benéfico del Estado;

5. la expansión económica basada en el mercado interno.

Este modelo, aunque con modificaciones, se conservó hasta la década de 1980, con la llegada del radicalismo al gobierno. Pero la situación de la economía en general durante la década del '70 y '80 era pésima, inclusive a comienzo de los 90 era sumamente crítica, por ende, debido a los largos años de crisis con inflación y recesión que había vivido la Argentina, se pensaba en un gran cambio estructural que planeaba realizar el justicialismo con el discurso de que el estatismo había fracasado.

Las reformas estructurales comprendieron:
- las privatizaciones,
- las desregulaciones,
- reformas laborales,
- apertura comercial,
- la convertibilidad,
- la reforma fiscal.

De este modo se logró desestatizar la economía argentina, el Estado sólo se dedicaría a sus funciones básicas: justicia, seguridad, defensa, educación, salud, etc. y el mercado se dedicaría a la producción de bienes y prestación de servicios. Se pretendía alcanzar una mayor eficacia y eficiencia, dado que las empresas públicas eran totalmente deficitarias y prestaban un servicio de mala calidad.

En este marco de neoliberalismo se dio la privatización de los ferrocarriles mediante la modalidad de la concesión, que comenzó en 1991 con la concesión de ferrocarril de carga ramal Rosario - Bahía Blanca y culminó en 1995 con la concesión de las líneas metropolitanas General Mitre y General Sarmiento.

En esta segunda parte del trabajo se analizara la segunda causa por la cual se concesionaron los ferrocarriles: la mala calidad del servicio que prestaban. Quiero aclarar que el objetivo no es para nada analizar si con la concesión el servicio empeoró o mejoró, simplemente, esta segunda parte del trabajo apunta a demostrar la mala calidad del servicio que prestaba la empresa estatal y como era necesario transferir la explotación del servicio a la gestión privada para superar la situación de deterioro en que se encontraba, dado que esto producía que la gestión estatal preste un servicio de mala calidad.

Cuadro de la situación de los ferrocarriles argentinos durante la década del '80: puntos críticos.

Como ya se dijo, el objeto de esta segunda parte será demostrar que la privatización de Ferrocarriles Argentinos mediante la modalidad de la concesión no sólo se debió a la necesidad de solventar el déficit fiscal, sino también a mejorar la prestación del servicio. La empresa estatal Ferrocarriles Argentinos prestaba un servicio totalmente ineficiente y además no se había renovado el capital físico (o parque ferroviario) durante décadas, lo que llevó a que la demanda se redujera o contrajera. Con este objeto, voy a analizar un informe realizado por la ex Secretaría de Transporte y Obras Públicas dependiente del ex Ministerio de Obras y Servicio Públicos en febrero de 1989 y titulado: ANÁLISIS DE LA INCORPORACIÓN DEL CAPITAL PRIVADO AL TRANSPORTE FERROVIARIO. Este informe tuvo la finalidad de mostrar los puntos críticos del transporte ferroviario y asesorar a los funcionarios de gobierno sobre el modelo de concesión a seguir.
Dicho informe describía la situación de Ferrocarriles Argentinos en el año 1989 de la siguiente manera:

"Cuadro de la situación actual de los ferrocarriles argentinos: puntos Críticos.

Para encarar la problemática resultante de la actual situación de nuestros ferrocarriles es necesario tener presente tres aspectos:
a) Insuficiencia.
b) Deficiencia.
c) Desequilibrio.

a) Insuficiencia. Es propia de nuestras redes ferroviarias y de países con niveles de desarrollo similares al nuestro. Insuficiencia de tráficos, tecnología, de inversiones, de posibilidades de mantenimiento, etc.

b) Deficiencia. Es propia de una gestión deficiente, carente de interés comercial, con marcadas deficiencias institucionales a nivel empresario, deficiencias en la formación de personal, en la política de recursos humanos; deficiencias en la infraestructura, parque móvil y tractor y en la calidad de los servicios.

d) Desequilibrio. Es un problema mundial generado a partir de la "revolución automóvil" y que deja a las empresas ferroviarias bajo el concepto de "integrales" (vehicular - movilidad - infraestructura y seguridad), mientras otros modos terrestres como el autotransporte son empresas vehiculares y de movilidad. Este tema es clave para comprender e interpretar algunos problemas del transporte y especialmente de los ferrocarriles.

La incorporación del capital privado puede ayudar en parte a solucionar los problemas de insuficiencia, salvo en lo atinente a la evolución de la economía nacional que es la demandante de servicios de transportes. También puede contribuir decididamente a superar las deficiencias, pero su aporte no contribuirá a solucionar los problemas de desequilibrio más aún, se considera que el mismo deberá ser tratado atentamente como paso previo a la participación del sector privado de los ferrocarriles.

Aparece como problemática fundamental la planificación empresaria. Una correcta planificación que permita definir estrategias debe ajustarse a objetivos a mediano y largo plazo. Ferrocarriles Argentinos ha contado con distintos planes de largo y mediano plazo, pero por lo general el cumplimiento de los objetivos no ha podido llevarse a cabo. Dicho incumplimiento se produce, entre otros, por sucesivos recortes presupuestarios que hacen difícil la planificación, por cuanto no se trata de ejecutarse hasta donde los recursos alcancen, sino que dicha situación implica cambiar las estrategias trazadas y por lo tanto confeccionar un nuevo plan. Esta situación ha imperado en los ferrocarriles en los últimos tiempos, donde la planificación existe, pero en el momento de ejecutarla se debe elaborar uno nuevo por no contarse con los recursos necesarios. Esto se traduce en que los objetivos de largo plazo nunca se cumplen y las medidas de corto plazo responden a solucionar problemas coyunturales que la mayor de las veces no se encuadra en una planificación seria.

Los tres componentes principales de la oferta ferroviaria, la infraestructura, material rodante y personal presentan un marcado grado de insuficiencia.

La infraestructura, que constituye la primera manifestación de la oferta, es el componente de más difícil solución, por el estado en que se encuentra y porque es la que en mayor grado requiere de una concreta planificación de mediano y largo plazo.

La infraestructura es el más serio escollo a cualquier intento de participación privada en el negocio de transporte. Salvo la red fundamental, el resto presenta un bajo nivel de calidad con impacto negativo en cualquier proyecto financiero que el sector privado intente encarar ya sea en la incorporación de locomotoras, vagones, trenes, etc.

La oferta de material remolcado, locomotoras, vagones y coches también presenta un alto grado de insuficiencia, no obstante que los tiempos de recuperación son de plazos relativamente cortos y es donde el sector privado tienen mayores posibilidades de intervenir.

La cantidad de locomotoras necesarias para atender la demanda, no sólo es insuficiente, sino que se verifica también una baja disponibilidad y lo que es peor una escasa confiabilidad que atenta con la posibilidad de brindar un servicio de mediana calidad. Los planes actuales de incorporación y recuperación de la tracción son sólo un paliativo a la acuciante situación de este rubro.

Los coches y vagones, sobre todo estos últimos, la mayoría tiene escasa aptitud comercial, en una edad promedio del parque que supera la de la vida útil de los mismos, con consecuencias en el costo generalizado del transporte al usuario, al tener que efectuar gastos adicionales frente a los que realiza con otros modos de transporte.

Otro aspecto que hace crítica la situación del ferrocarril es la dificultad que encuentra la gestión empresaria para concentrar esfuerzos en pos de un mejor aprovechamiento de los medios disponibles.

El hecho de prestar servicios de una red del orden de los 32.000 Km., con un escaso parque móvil en existencia, lleva implícita una desconcentración de los recursos (dispersión de la oferta) que colisiona con el principio de que el ferrocarril constituye un modo de trasporte de rendimiento económico creciente. Es decir, que una reducción pareja de las prestaciones, producida por una menor disponibilidad de material en todo la red, implica un aumento de los costos unitarios.

Coherentemente con el principio de concentrar esfuerzos, uno de los emprendimientos que ha tenido éxito en la gestión empresaria, ha sido adoptar el tren como módulo de producción y venta abandonando el vagón, lo que a permitido elevar el tonelaje neto de los trenes aumentando considerablemente la productividad.

Con respecto al personal, el otro componente de la oferta, en términos generales, se puede afirmar que no guarda relación con la producción y venta que realiza la empresa. Pero no aparece con excesivo si se tiene en cuenta la extensión de la red y que las prestaciones se efectúan en todo su desarrollo con el consiguiente efecto de dispersión de oferta, como ya se comentara.

El personal de ferrocarriles con una dotación de 96.500 agentes, presenta serios inconvenientes derivados de una alta edad promedio y de una distribución no deseada en el espacio y también por especialidad de trabajo. Las funciones que se desempeñan muchas veces no están relacionadas con la especialidad.

De lo expresado de los tres componentes de la oferta, surge que se verifica un marcado desequilibrio entre los mismos, por insuficiencia mayor de uno respecto del otro, impactando negativamente en los indicadores de productividad.

La política dictada por la Autoridad de Aplicación indica en términos generales la prioridad del tráfico de cargas, no obstante por diversas circunstancias, en la mayoría de los casos ajenos a la Empresa, el servicio de pasajeros interurbanos muestra en los últimos años un crecimiento medio en trenes Km. y una reducción del de cargas. Esto ocurre, además, habiéndose producido una disminución de la oferta global lo que indica que la variable de ajuste es el servio de cargas.

Otro de los puntos críticos es que Ferrocarriles Argentinos ha actuado históricamente como empresa de producción y no de mercado. Es decir que conforma una fábrica que mira hacia adentro, tratando de imponer en el mercado el producto que produce y no adecuando los servicios en función de los requerimientos de la demanda. Esta situación desde el punto de vista empresario, podría en ciertos términos aceptarse cuando el ferrocarril detentaba su condición monopólica. Cobra relevancia entonces, la especialidad de Comercial dentro de la Organización, que hasta el presente no ha tenido el peso suficiente como para transformar a la Empresa en una de mercado.

La organización también es uno de los aspectos relevantes que ha tenido su efecto en el accionar de la Empresa. Si bien la conformación de una organización depende de los objetivos que se le asignen, no debe perderse bajo ninguna circunstancia que el servicio de transporte constituye una unidad. Las distintas organizaciones que ha adoptado el ferrocarril en lo últimos tiempos, no ha tenido en cuenta este aspecto fundamental. Inclusive con la subsistencia de Líneas y Organismo Central no sólo se pierde el objetivo indicado, sino que se llega también a una fragmentación en la toma de decisiones con resultados indeseados en la efectividad empresarial.

Otro punto crítico es la falta de continuidad en fijar metas y objetivos por parte de las Autoridad de Aplicación. Esto se traduce en que la Empresa se mueve a la deriva, con marchas y contramarchas, en su gestión. El accionar de la Autoridad se ha limitado históricamente, a restringir la autonomía administrativa del ferrocarril para tomar decisiones sobre compras, personal, tarifas.

(...) La superación de esta situación requiere un conjunto de acciones estrechamente vinculadas y cuyos grandes lineamientos podrían ser así identificados:

1º Definir las relaciones entre ferrocarriles argentinos y el gobierno, a partir del rol asignado al transporte ferroviario.

2º Reorganización institucional de la empresa Ferrocarriles Argentinos.

3º Reordenamiento geográfico funcional de la red ferroviaria, afirmando la unidad del sistema y la descentralización operativa.

4º Definir el escenario de "Ferrocarril deseado y posible" y comenzar a reconstruir el capital planta mediante un programa selectivo de inversiones.

5º Reorganizar comercialmente a Ferrocarriles Argentinos en función de los tres negocios básicos que debe atender.

6º Trazar un programa común de objetivos y un plan de financiación.

7º Incorporación de la participación privada.

8º Establecimiento de la autoridad de tráfico".

De dicho informe se desprende dos elementos fundamentales a tener en cuenta que son la insuficiencia y la deficiencia, dado que estos dos tienen una estrecha relación con el malísimo servicio que prestaba Ferrocarriles Argentinos durante la década de 1980.

La insuficiencia esta en estrecha relación con el estado de las vías, éstas al igual que las rutas y caminos necesitan un cierto mantenimiento en el tiempo, dado que con el uso se desgastan, se deterioran, se destruyen, aunque en menor medida que las rutas y caminos, ya que la vía tiene una vida útil de 30 años, con sólo un mantenimiento liviano, una ruta debe ser reconstruida cada 7 años.

Los problemas de vías constituyen un gran inconveniente para la prestación del servicio ferroviario, dado que si la vía no tiene un adecuado servicio de mantenimiento puede suceder que:

1º se cancelen los servicios: dado que la falta de mantenimiento lleva a que la vía en cualquier momento pueda sufrir una avería, lo cual produciría el cese del servicio hasta su reparación;

2º se produzcan demoras: si la vía queda parcialmente inutilizable, hasta que se repare no puede restablecerse el servicio;

3º se produzcan accidentes: la falta de mantenimiento genera el riesgo de que la vía en cualquier momento sufra un desperfecto;

4º se tenga que utilizar la red auxiliar: esto hace que el viaje sea más largo, dado que por lo general las redes auxiliares recorren una zona más extensa;

5º se produzca la cancelación del ramal: la falta de mantenimiento lleva a que en el largo plazo la vía quede inutilizable.

A ese a ese época salvo la red troncal o principal, las restantes vías están en un estado que varía de regular y bueno a malo. Inclusive mucho de esos ramales estaban inutilizados, aunque hay que considerar que muchos de ellos están en desuso no por la insuficiencia que presentan, sino que algunos ramales se dejan de usar para racionalizar el gasto, dado que las empresas ferroviarias recurren a eliminar ramales para reducir el déficit que producen, aunque también esta práctica se realizó cuando los ferrocarriles estaban en manos del Estado. Sería interesante leer el siguiente fragmento del profesor Carlos Eduardo Salas, en el cual habla con cierta ironía de la política errónea que tomaban los directivos de Ferrocarriles Argentino suprimiendo ramales: (...) ¿qué medidas de fondo proponen y adoptan los directivos improvisados designados al frente de F.A., en cargos políticos? Así de sencillo, para reducir el déficit apelan a la clausura de vías y ramales (...) Al menor síntoma de déficit, en vez de analizar sus causas y corregir sobre la marcha, se limitan a levantar las vías. Cuantos más ramales clausure, tanto menor será el déficit. Y si se pudiera llegar a prescindir del ferrocarril, se obtendría el punto ideal, es decir, superar totalmente las pérdidas. Desconocen el hecho que suprimiendo el 25% de la extensión vial, el déficit se reduce tan sólo un 8%. (...) Esta política equivocada obedece a uno de los tantos mitos declamados por el liberalismo que asegura que achicar el Estado es agrandar el país SALAS Carlos Eduardo. El mito de la privatización. Buenos Aires. Editorial club de Elefantes 1991. Página 90.

En el siguiente cuadro se muestra la extensión de red ferroviaria en argentina:

Dicho cuadro revela que los kilómetros de vías férreas en desuso ascienden a casi el 20%, un porcentaje bastante importante. Estos datos corresponden al año 2001. La red auxiliar se usa en caso que la red principal sufra un desperfecto, esto hace que la red en explotación alcance tan sólo el 64,76%.

El problema de vías constituía uno de los principales problemas de Ferrocarriles Argentinos. Según el informe, es el componente de más difícil solución por el estado de deterioro en que se encuentra, lo cual requiere un plan de inversiones estructural (mediano y largo plazo) a fin de lograr recuperar la red férreas inutilizables y aquellas que están en mal estado. Inclusive este problema dificulta la posibilidad de circulación de locomotoras, trenes eléctricos y vagones, dado que las vías constituyen el factor fundamental para el buen funcionamiento del sistema, de nada sirve renovar el parque ferroviario rodante, si su punto de apoyo (vías) no son adecuados. La recuperación de las vías férreas para 1989 comprendía extensiones bastantes importantes según se desprende del Mapa del Estado de las Vías, por eso el informe dice que dicho problema representaba la piedra a todo intento de participación privada, dado que las erogaciones necesarias son cuantiosas y requieren una planificación seria a largo plazo. Ninguna empresa privada pensaría en concesionar el servicio sabiendo lo deficitaria que era la empresa y sabiendo la inversión que debería realizar para recuperar las vías, por esa razón, el Estado se comprometió a subsidiarlas.

Esta problemática convertía al servicio de transporte ferroviario, y sobre todo el transporte ferroviario de cargas (dado que este en general es de larga distancia) en pésimo. Según Isidro J. F. Carlevari y Ricardo D. Carlevari en su libro La Argentina: estructura humana y económica, uno de los factores por el cual se redujo el transporte ferroviario de carga fue la falta de desatención en áreas con problemas de vías.

El otro elemento fundamental que menciona el informe es la deficiencia de Ferrocarriles Argentinos. La deficiencia de la empresa estatal de ferrocarriles se reflejaba en el parque ferroviario, la desactualización tecnológica del material ferroviario. Esto hacía que la empresa utilizará locomotoras y vagones en un pésimo Estado. Según Mario Rapoport: Esa empresa pública, que en su momento había sido un idóneo instrumento de redistribución de riqueza y de acumulación de capital frente a la inercia del sector privado, pasó a ser una carga onerosa para todo el pueblo argentino. Sólo generaba déficit, falta de rentabilidad, decadencia tecnológica, desinversión, ineficacia e ineficiencia en los servicios, además de descapitalización y creciente deterioro del nivel de calidad de vida RAPOPORT Mario. Historia económica, política y social de la Argentina. Buenos Aires. Ediciones Macchi 2000. Página 988.

La falta de inversión hacía que la prestación del servicio ferroviario estuviese totalmente desactualizada, pero no sólo a lo que hace al material rodante sino también lo atinente a las comunicaciones. El servicio era de mala calidad, lo que traía como consecuencia que la demanda se contrajera en favor de los automotores, y sobre todo en el rubro cargas que históricamente era el más rentable: El servicio de cargas se vio afectado por la falta de confiabilidad y predicción en la asignación de trenes, los problemas de seguridad de la mercadería transportada, los excesivos tiempos de espera para la carga y de mercadería, la desatención de áreas con problemas de vías, la falta de servicios complementarios y la desactualización tecnológica del material ferroviario. Todo esto se vio reflejado en la mencionada caída de carga transportada, que de 22 millones de toneladas en 1970 se redujo a 16 millones en 1980 y llegó a un piso de 8,3 en 1992 Isidro J. F. Carlevari y Ricardo D. Carlevari. La Argentina: estructura humana y económica. Buenos Aires. Ediciones Macchi 1996. 12ª edición. Página 438.

La innovación es fundamental para competir en el mercado, dado que es lo que permite acentuar la brecha entre precio de costo y precio de venta. En la economía de mercado sobreviven los más eficientes y eficaces, aquellos que no lo sean están destinados a desaparecer. Si una empresa no innova, no puede pretender incrementar la demanda, dado que la demanda responde a factores de precio y calidad. Según Carlevari, la gran caída de la demanda se debe en gran parte a la falta de innovación de los ferrocarriles, esto produjo el gran desequilibrio de automotores y ferrocarriles. Para el año 1994, el 5% del total de carga transportada se realizaba por ferrocarril, el otro 95% restante se realizaba por camión.

El informe destaca la falta de planificación a largo plazo, esta tiene una estrecha relación con la inversión, dado que toda inversión en capital físico se realiza en el largo plazo, dado que es el tipo de inversión que mayor cantidad de recursos requiere. Por ende, cuando la empresa ferroviaria era estatal, estaba sujeta a los vaivenes del Estado. Durante la década del '70 y '80 el Estado tuvo graves problemas para equilibrar las cuentas fiscales, la autorestricción del gasto público o la autolimitación de las erogaciones estatales encontró eco en los planes económicos de Martínez de Hoz, "Plan permanente de racionalización administrativa" y de Sourrouille "restricción del gasto público". Estas medidas tendientes a la racionalización, restricción, reducción y/o contención del gasto público, provocaron la reducción de los gastos de capital del Estado.

Esto traía como consecuencia que los planes de recupero de la infraestructura y renovación del parque ferroviario no se cumpla (estas son inversiones de capital fijo, por ende son de largo plazo). Esta falta de planificación coherente y seria, hacía que la empresa estatal ferroviaria no innove, lo que provocaba un servicio de baja calidad. El gran factor influyente en esta situación, era sin duda que Ferrocarriles Argentinos estaba sujeto a las limitaciones presupuestarias del Estado.

Es muy importante analizar este tema de la falta de planificación, y que dicho informe pone de manifiesto, dado que cuando se analizó el gasto gubernamental se sostuvo que el principal problema del gobierno era que sus planes eran coyunturales, no había una planificación estructural a largo plazo que propenda al crecimiento. Este fenómeno se repetía con Ferrocarriles Argentinos, que no contemplaba el principio fundamental de la planificación a largo plazo: los planes a largo plazo requieren de una planificación estratégica que permita alcanzar objetivos globales a largo plazo; esta a su vez requiere para su puesta en práctica, de una planificación táctica que permita alcanzar objetivos a mediano plazo; y a su vez, para poner en práctica la táctica se requiere de la planificación operativa que permita alcanzar objetivos a corto plazo. De esta manera, se arma la famosa cadena medios a fines de Herbert Simon: la consecución de los objetivos a corto plazo, permite la consecución de los objetivos a mediano plazo y esto a la vez permiten la consecución de los objetivos a largo plazo. Para que esto sea posible, se requiere que los tres tipos de objetivos sean coherentes, lo que no sucedía con la empresa de ferrocarriles, dado que según el informe era necesario para superar la situación del ferrocarril trazar un programa común de objetivos, un plan de financiación y pensar en la planificación estructural. Una empresa que no tiene este esquema de planificación básico en sus tres dimensiones, es muy difícil que pueda lograr un servicio eficiente y de calidad a largo plazo.

En el gráfico LL se muestra los gastos de bienes de capital en los presupuestos nacionales desde 1982 a 1992. En el mismo puede verse claramente la declinación en la inversión en bienes de capital fijo. Por esa razón, los problemas de Ferrocarriles Argentinos (...) también podía deberse al prolongado período de declinación de la inversión pública. En este caso las privatizaciones responderían a la necesidad de encarar una profunda renovación del capital físico de las empresas, que el Estado, casi en bancarrota, no podía realizar (...) SALAS Carlos Eduardo. El mito de la privatización. Buenos Aires. Editorial Club de Elefantes 1991. Página 10.

Esta declinación hacía que la empresa ferroviaria preste el servicio con un material rodante cuya vida útil ya estaba extinguida, es decir, con un locomotoras y vagones que tenían décadas de uso.

José Roberto Dromi, que fue el primer ministro de Obras y Servicios Públicos durante el gobierno menemista y que además fue el principal impulsor del proceso de privatizaciones (inclusive a la ley de Reforma 23.696 se la conoce como ley Dromi, dado que este participo activamente en su tratamiento por el Congreso), en un reportaje del diario Clarín en 1989 dijo: Estamos conformando un plan de redimensionamiento del gasto del sector público y, para denominarlo en términos modernos, es un plan de reconversión industrial de la economía pública. Porque digo reconversión: porque en términos rigurosamente técnicos y económicos el sector público no responde a los parámetros industriales de ningún marco de eficiencia. Ni en el marco de la burocracia ni en el marco de precios ni eficacia ni dedicación ni de calidad.

Por el contrario, el Estado se ha acostumbrado a prestar servicios deficitarios en calidad y tampoco se ha preocupado por el mantenimiento de los bienes afectados a la prestación del servicio como ocurre por ejemplo con Ferrocarriles Argentinos, que cuenta con bienes virtualmente de archivo. Los mismo sucederá con los teléfonos, pues si en la Argentina ya estamos parcialmente a oscuras, en el futuro estaremos incomunicados por vía telefónica, y más tarde estaremos incomunicados vía terrestre, pues ya no quedan caminos y luego por la vía aérea, porque Aerolíneas Argentinas no podrá pagar sus déficit y así sucesivamente (...) Diario Clarín, domingo 2 de julio de 1989. Reportaje exclusivo a Roberto Dromi. Por Liliana Franco. Suplemento económico. Página 6 y 7.

El otro elemento que considera el informe es el desequilibrio provocado por la revolución de los automotores. Este elemento no entra en el análisis de esta investigación, pero no obstante, sería interesante establecer a grandes rasgos las características de este fenómeno, dado que la declinación de la demanda ferroviaria no sólo se debió a la prestación de un servicio de muy poca calidad, sino que a esta variable habría que agregar la desigualdad en la competencia con el automotor. La correcta interpretación de este tema nos evitará llegar a conclusiones erróneas atribuyendo la gran caída de la demanda sólo a la ineficiente e ineficaz prestación del servicio. Para eso vamos a tomar las palabras del doctor Carlos Eduardo Salas: En el caso de F.A., al no ser una empresa monopólica no puede competir con el medio de autotransporte terrestre. Y esto se debe a que en el cálculo de costo de la carga ferroviaria entran todos los componentes inimaginables que concurren a abultar artificialmente dicho costo, a tal punto de no poder competir. Se tienen en cuenta para realizar el cálculo todas las inversiones y mantenimiento de la infraestructura y reparación de vías, señalización, comunicaciones, seguridad, pasos a nivel, playas, estaciones, etc. En resumen se considera la estructura vial integrada con la empresa de movilidad.

En cambio en el cálculo de costo de autotransporte, sólo influye el factor personal de movilidad, y el combustible SALAS Carlos Eduardo. El mito de la privatización. Buenos Aires. Editorial Club de Elefantes 1991. Página 50.

Este medio de transporte (...) no paga la reparación de rutas, ni la construcción de nuevos caminos como tampoco la señalización, nivelación de banquinas, vigilancia policial, playas, seguridad, etc. todo lo cual corre a cargo del Estado SALAS Carlos Eduardo. El mito de la privatización. Buenos Aires. Editorial Club de Elefantes 1991. Página 50.. Esto hace que el transporte ferroviario no pueda competir con el transporte automotor, dado que el costo de estos últimos es notablemente inferior. Además, a esto debería agregarse que las rutas y caminos se construyeron en paralelo a las vías, lo cual posibilitó la competencia entre automotores y ferrocarriles. Esta problemático hizo que decayera parte del transporte de carga por ferrocarril en favor de los automotores, que además pueden realizar el transporte puerta a puerta, cosa que no puede realizar el ferrocarril. Con esto podemos concluir que la decadencia de Ferrocarriles Argentinos no sólo se debió a la deficiencia e insuficiencia, sino también al desequilibrio. Estas circunstancias hacían que el servicio del transporte ferroviario sea deficitario.

Hasta aquí hemos analizado la situación de los ferrocarriles en el año 1989 analizando sus principales puntos críticos, poniendo en relieve que la falta de inversión para mejorar el servicio llevó al colapso al sistema ferroviario, que en gran parte se debió por la dependencia que tenía esta con el presupuesto del Estado, lo que hacía imposible una planificación coherente a largo plazo.

El beneficio de la privatización: el usuario.

Para analizar el beneficio que produciría la privatización en el transporte ferroviario mediante la modalidad de la concesión, seguiremos analizando el informe antes mencionado, dado que el mismo pone en relieve la necesidad de inversión que tenía la empresa estatal a fin de mejorar la prestación del servicio:

"Necesidad de desregular y desestatizar la economía argentina.

La estrategia de crecimiento vigente en Argentina durante los últimos treinta años parecería estar agotada. Ello se desprende de diversos estudios realizados e inclusive de posturas públicas de algunos funcionarios públicos.

El proceso de industrialización de la Argentina, fue bruscamente interrumpido cuando aún no había logrado procesos básicos de integración.

La industrialización (...) requirió un fuerte apoyo y en consecuencia una expansión del sector público. La función de acumulación de este, implicaba el desarrollo de una infraestructura y equipamiento, acorde con los requerimientos industriales y la función de legitimación se hicieron presenta bajo diferentes modalidades. Esto explica el incremento en el peso del sector público en la actividad económica.

Este proceso se desenvolvió en un contexto signado por la holgura fiscal y la vigencia de un sistema de regulaciones que facilitaron el desarrollo de las empresas públicas y privadas, sin tomar en cuenta la eficiencia productiva y/o asignativa de su gestión.

La capacidad del Estado para financiar sus propios gastos y de reasignar el ahorro nacional a ciertos sectores productivos permitió que este proceso se financiera mediante aportes externos al mismo sistema. (...) las fuentes fueron sucesivamente, la apropiación de la renta agropecuaria, el superávit del sistema de seguridad social y finalmente el endeudamiento interno (vía emisión inflacionaria) y el externo.

A su vez el sistema de regulaciones al aislar a la industria nacional del mercado externo, eliminó toda posibilidad de desarrollo en condiciones de competitividad y comprometía su acceso al comercio internacional de bienes y servicios.

En cuanto a las Empresas Públicas, (...) estas fueron utilizadas como instrumentos de regulación macroeconómica, contribuyendo a sostener el empleo, el ingreso y la inversión así como para implementar políticas monetarias externas y/o fiscales.

(...) Es así que el sistema exhibe signos marcados de ineficiencia global (...).

En consecuencia es necesario incrementar la eficiencia global, pública y privada de la economía, con el fin de mejorar su competitividad externa y racionalizar su funcionamiento interno como única solución a la integración de la Argentina en la economía mundial.

(...) una estrategia posible, consiste en modificar las reglas de juego, tanto para los agentes públicos como privados, LOS QUE DEBERÁN AJUSTAR SUS CONDUCTAS A UN CONTEXTO DE MAYOR COMPETENCIA, CON EL FIN DE AUMENTAR LA productividad de la economía. Para ello es necesario eliminar regímenes legales y económicos que concentren áreas de producción de bienes y servicios en manos del Estado. A su vez la industria DEBERÁ MODERNIZARSE (...).

En lo concerniente a las empresas públicas, el Estado deberá concentrar sus esfuerzos en áreas prioritarias y someter otras a procesos de desestatización (...).

"Incorporación del capital privado: objetivos generales.

La incorporación del capital privado al ámbito de ferrocarriles argentinos, debe constituir un adecuado instrumento, que permita superar la actual situación y propender a la modernización y eficiencia del sistema.

En consecuencia se puede plantear los objetivos fundamentales a lograr mediante la mencionada incorporación, buscando:

1. Mejoramiento del capital físico de la empresa, que detenga y revierta la actual situación de creciente deterioro.

2. Optimización de la operación del sistema, en consecuencia de los servicios, con un beneficio directo hacia los usuarios.

3. Mayor eficiencia en la gestión comercial empresaria, es decir en el manejo del negocio del transporte, y de la gestión financiera, con el consiguiente impacto en las finanzas de la empresa y del país.

4. Favorable incidencia sobre el sistema de transporte en general, y sobre el sistema de transporte en general, y sobre la estructura socio-económica-territorial del país.

5. Facilitar las condiciones necesarias para un mejoramiento paulatino de las condiciones laborales e ingresos de los trabajadores ferroviarios.

La evaluación de cada proyecto (...) se evaluará por medio de indicadores globales y específicos que permitan relacionar un proyecto concreto, con los objetivos enunciados.

(...) Como marco general puede sostenerse que para acercarse al cumplimiento de los objetivos establecidos, la actividad privada deberá orientarse a:

a) Inversiones, adecuada incorporación de capitales y mejoramiento tecnológico del sistema.

b) Gestión, manejo del negocio empresario.

c) Ampliación del mercado con la incorporación de nuevos clientes".

Este parte del informe es fundamental dado que por un lado establece un problemática que en la primera parte de este trabajo de investigación se mencionó, y es que las empresas públicas, entre ellas F.A. se utilizaban como herramienta de políticas sectoriales, lo cual entorpecía su funcionamiento dado que según dicho informe, las empresa públicas están sujetas a dos procesos de distinta naturaleza: por una parte el proceso de las fuerzas políticas y por otro el proceso de crecimiento y transformación de la estructura económica, el cual condiciona, y a su vez es condicionado, por la actividad económica del sector público. Así la empresa pública seguirá una política de tarifas con fines distributivos, una política de personal subordinada a consideraciones macroeconómicas sobre el nivel de empleo. El equipamiento (renovación del parque ferroviario) estará sujeto al presupuesto público. La congruencia entre los objetivos políticos del gobierno y económicos de la empresa pública, (la maximización de ganancias por ser una entidad empresarial y la eficacia en el logro de los objetivos gubernamentales), contribuye a crear una imagen de ineficiencia de las empresas, que se fundamenta en su déficit financiero. Esta era la finalidad de desestatizar la economía, evitar que los objetivos empresariales no se confundan con los gubernamentales, hacer de la empresa pública una verdadera empresa privada. La planificación de la inversión no es posible si la empresa se encuentra sujeta a los vaivenes del gobierno de turno. "¿Cómo se puede hablar de ineficiencia cuando los distintos gobiernos de que se sucedieron en la historia del país, salvo alguna excepción, tanto los constitucionales como los de facto, han utilizado a las empresas del Estado como agencia de colocación de empleos políticos; como así de sus tarifas que sirvieron para subsidiar salarios deprimidos: y como si esto no fuera suficiente, para designar cargos clave, a funcionarios que la sumieron en el actual estado de deterioro y postración, provocando el vaciamiento de planteles y equipamiento?. SALAS Carlos Eduardo. El mito de la privatización. Buenos Aires. Editorial Club de Elefantes 1991. Página 96.

Esta cita es muy importante, dado que el profesor Carlos Eduardo Salas deja bien en claro que la decadencia y desactualización tecnológica se debe en gran parte a que Ferrocarriles Argentinos estuvo sujeta a las políticas de los distintos gobiernos, lo cual provocaba que la planificación a largo plazo sea imposible. Por esa razón, el informe establece que la incorporación del capital privado traerá aparejado la modernización del equipamiento (contablemente, bienes de uso; económicamente, bienes de capital).

Pero lo más importante se encuentra al final del informe trascripto, cuando plantea los objetivos generales de la concesión de los Ferrocarriles Argentinos, dado que estos objetivos fundamentan mi hipótesis, dado que los mismos ponen en relieve que ese mejoramiento y modernización de la infraestructura y parque ferroviario se traducirá en beneficio del usuario.

El primero de ellos establece lo que veníamos sosteniendo: era necesario invertir en los bienes de capital o bienes de uso, dado que, como diría José Roberto Dromi, Ferrocarriles Argentinos contaba con bienes de archivo, lo que hacía que la prestación del servicio no sea para nada bueno.

El segundo objetivo pone aún más en relieve que la concesión también apunto a beneficiar a los usuarios, dado que el mismo establece la optimización del servicio ferroviario. Esto lo podemos interpretar de la siguiente manera:

1. Trenes puntuales.
2. Menor cantidad de trenes atrasados.
3. Menor cantidad de trenes cancelados.
4. Mayor cantidad de trenes programados.
5. Ampliación de los horarios.
6. Reemplazo de locomotoras y vagones obsoletos.
7. Reemplazo de locomotoras por trenes eléctricos.

En el marco general establecido en la última parte del informe trascripto establece que los planes deben orientarse en tres sentidos, entre ellos, a las inversiones, adecuada incorporación de capitales y mejoramiento tecnológico del sistema. Esto demuestra que para 1989 (año en que se realizó el informe) era totalmente necesario nuevas inversiones con el fin de recrear el servicio ferroviario atendiendo las necesidades de los usuarios.

Los beneficios y costos de la privatización y de la desregulación:

El informe también incluye dos listados en donde se exponen los beneficios y costos de la desregulación, y los beneficios y costos de la privatización. Estos cuadros se agregan a este trabajo de investigación dado que entre los beneficios se cuenta el mejoramiento del servicio para el usuario, lo cual quiere decir que se tuvo en cuenta en el proceso de privatización el objetivo de mejorar la calidad de los servicios ferroviarios. Los dos listados son los siguientes:

DESREGULACIÓN:

"beneficios:
Mayor competencia en los mercados abastecidos por las empresas públicas.
a) Permite la libertad de elegir para el usuario.
b) Exige a las empresas oferentes que aumenten su calidad y performance.
c) Incentiva la modernización y la asimilación de nueva tecnología como formas de subsistencias de las Empresas.
d) Autoriza tarifas que indican en el margen, el costo real de los recursos que insume la actividad.
e) Evita la expropiación del excedente del consumidor.
f) Suprime frenos y barreras que protegen ciertas actividades en detrimento de otras.
g) Transforma la asignación de recursos con objetivos de política electoralista a una asignación económica.

COSTOS:
a) Puede verse frustrada en la medida en que no se modifique la política de promoción a algunas actividades. La política de desregulación debe ir acompañada por una racionalización de los regímenes promocionales vigentes.
b) Puede ocurrir que ingresen demasiadas empresas, cuyas capacidades excedan al mercado, y así algunas puede dejar de percibir economía de escala.
c) Disminuir la seguridad pública (Ej. en EE.UU.: el tráfico aéreo)".

PRIVATIZACIÓN:

"beneficios:
Mayor eficiencia en la gestión empresaria.
1. Incentivar a los propietarios para minimizar costos (dado que su objetivo es la maximización de beneficios) con la consecuente ganancia en términos sociales, hecho que se garantiza básicamente por dos mecanismos: la presión de la competencia y la posibilidad de quiebra.
2. Racionalización de las decisiones de inversión: solo se invierte en aquello que tiene rentabilidad apropiada.
3. Posibilidad de adopción de mejoras técnicas: esto es consecuencia de la maximización de beneficios y la posibilidad de transferir la propiedad.
4. Búsqueda por el lado de la demanda de nuevos productos o nuevas combinaciones de precios/cantidad impedidas y desaprobadas por reglas.
5. Desarrollo de un mercado bursátil de capitales privados de largo plazo, fortaleciendo el espíritu de ahorro e inversión hacia sectores productivos y de infraestructura básica.

COSTOS:
1. Disminución del patrimonio nacional, se corre el riesgo de que caigan bajo un control extranjero.
2. Insuficiente dimensión del mercado financiero interno para solventar el proceso de privatización.
3. Inconveniencia de la privatización de los monopolios naturales ya que sustituiría un monopolio público por uno privado.
4. Desempleo de trabajadores en el corto plazo".

En conclusión, podemos decir que la desregulación de las empresas no sólo apunto a solucionar la cuestión fiscal y disminuir el endeudamiento del gobierno, sino también a mejorar el servicio que prestaban las empresas públicas. En el caso de la disminución de la deuda mediante la capitalización de la misma, no sucedió en el caso de Ferrocarriles Argentinos, como ya se había mencionado en la primera parte de este trabajo de investigación. En la concesión de los Ferrocarriles Argentinos no se capitalizó parte de la deuda, como ocurrió por ejemplo con Entel y Aguas Argentinas.

El servicio ferroviario antes de la concesión: estadísticas.

Ferrocarriles Argentinos prestaba tres servicios bien diferenciados:

a) el transporte de carga;
b) el transporte interurbano y;
c) el transporte metropolitano.

Por ende, para analizar la evolución de la actividad de la empresa estatal ferroviaria, primero la vamos a dividir en:

a) transporte de carga y;
b) transporte de pasajeros.

Con respecto a estos últimos, la vamos a dividir en:
a) transporte de pasajeros interurbanos y;
b) transporte de pasajeros metropolitanos.

El siguiente cuadro muestra la evolución de los tres servicios que prestaba Ferrocarriles Argentinos:

Del recuadro se desprende que tanto:
1. la cantidad de toneladas transportadas,
2. la cantidad de pasajeros de trenes interurbanos y,
3. la cantidad de pasajeros de trenes metropolitanos sufrieron una tendencia decreciente.

El siguiente cuadro resume el transporte de pasajeros, tanto metropolitano como interurbano:

Lo más importante que hay que destacar de este cuadro numérico, es la caída que sufrió desde 1965 a 1989, con tendencia claramente decreciente.

Según el profesor de la UBA Carlos Eduardo Salas, En lo que hace al transporte de pasajeros, de 500.000.000 (quinientos millones) de pasajeros viaje por año, pasó a transportar la cantidad de 300.000.000, contrayendo su empleo en un 40%, mientras que su infraestructura pasaba de 43.000 Km. a 34.000 Km. SALAS Carlos Eduardo. El mito de la privatización. Buenos Aires. Editorial Club de Elefantes 1991. Página 103..

En síntesis, como pudo verse en todos estos datos estadísticos, la demanda de servicios ferroviarios experimentó una tendencia decreciente, tanto en el transporte de cargas como en el transporte de pasajeros. La falta de inversión, innovación y la pésima calidad del servicio que prestaba Ferrocarriles Argentinos provocaba que en la competencia: ferrocarril-automotor, ganará este último, además de ser favorecido por una estructura de costos menos rígida.

Metrovías S.A., (según su página Web) es una empresa privada, operadora de una vasta red de transporte público de pasajeros de la ciudad de Buenos Aires, conformada por las 5 líneas de Subte, el Premetro y un ferrocarril suburbano, la Línea Urquiza. Se trata de una Concesión originada en un programa diseñado por el Estado Nacional Argentino, para la recuperación y reestructuración de los servicios públicos de transporte ferroviario del Área Metropolitana de Buenos Aires. El Contrato de Concesión compromete a la empresa en la explotación operativa y comercial de los trenes e instalaciones y en la realización de obras de inversión, por un monto cercano a los 1.800 millones de dólares. El 1º de enero de 1994 Metrovías inicia su actividad asumiendo ese compromiso y haciendo suyo el desafío de transformar una actividad tradicionalmente deficitaria en una operación eficiente y rentable. Mediante la aplicación de criterios empresariales modernos y competitivos, característicos de la gestión privada, Metrovías aspira a reconvertir sus servicios con una clara orientación hacia el cliente y sus necesidades. Desde entonces, cada día se pone en funcionamiento una organización cuidadosamente planificada para elevar la calidad de sus prestaciones, buscando así satisfacer las demandas del público http://www.metrovias.com.ar/

Sería importante además, agregar los antecedentes de la empresa que aparecen en su página Web, dado que en dicho texto se fundamenta lo antes dicho: la falta de inversiones e innovación hacían que el servicio ferroviario fuese pésimo, y además pone en relieve lo dicho en la hipótesis: los ferrocarriles no sólo se privatizaron mediante la modalidad de la concesión para solucionar el problema de las cuentas públicas, sino que también se concesionó con el fin de mejorar la prestación del servicio ferroviario para el cliente.

"En 1990 el sistema ferroviario metropolitano se encontraba próximo al colapso. La falta de inversión y de mantenimiento de los equipos se traducía en servicios cada vez más degradados, y en una importante caída de la demanda a menos de la mitad de la que se registraba 30 años antes.

Ese proceso de decadencia produjo un importante déficit, que el Gobierno Nacional no estaba en condiciones de atender. Los picos de hiperinflación de los años 1989 y 1990 terminaron por poner al sistema ferroviario en una situación límite que demandaba soluciones de fondo.

Ante esta realidad, en el año 1991, el Gobierno convocó a consorcios privados para tomar en concesión los servicios ferroviarios metropolitanos administrados por FEMESA (Líneas Belgrano Norte y Sur, Mitre, Roca, San Martín, Sarmiento y Urquiza) y el sistema de transporte subterráneo operado por Subterráneos de Buenos Aires Sociedad del Estado (SBASE).

El conjunto de líneas fue dividido en seis grupos, los cuales deberían operar los servicios y ejecutar diversos proyectos de inversión, de acuerdo con un conjunto de pautas establecidas en los pliegos licitatorios.

El proceso de concesionamiento se llevo a cabo con apoyo del Banco Mundial, que asistió financiera y técnicamente al Gobierno Argentino. A fines de 1991 fueron publicados los pliegos de concesión de los distintos grupos, uno de ellos -el Grupo de Servicios Nº 3-, integrado por los Subterráneos, el Premetro y el Ferrocarril Gral. Urquiza.

Medio año más tarde, a mediados de 1992, los consorcios privados concretaron la entrega de sus ofertas, y a comienzos de 1993 se preadjudicó la concesión del Grupo Nº 3 al consorcio ganador, que constituyó una sociedad denominada Metrovías S.A. En Noviembre de 1993 se firmó el Contrato de Concesión, y el 1º de enero de 1994 Metrovías tomo a su cargo el servicio".

También sería importante agregar el objetivo principal de dicha empresa que aparece en su página Web:

"Los Objetivos:

La explotación de la Red del Subte de Buenos Aires y de la Línea Urquiza compromete a Metrovías en un proyecto de gran envergadura.

Mediante inversiones en infraestructura y el empleo de modernas técnicas de gestión, la empresa orienta sus esfuerzos para ofrecer al público servicios eficientes y confiables, con el objetivo de satisfacer la demanda de sus pasajeros".

Cuando se trato el tema de la situación de los ferrocarriles en la década del '80, analizamos el informe: ANÁLISIS DE LA INCORPORACIÓN DEL CAPITAL PRIVADO AL TRANSPORTE FERROVIARIO realizado por la ex Secretaría de Transporte y Obras Públicas dependiente del ex Ministerio de Obras y Servicio Públicos en febrero de 1989. El mismo decía: "Otro de los puntos críticos es que Ferrocarriles Argentinos ha actuado históricamente como empresa de producción y no de mercado. Es decir que conforma una fábrica que mira hacia adentro, tratando de imponer en el mercado el producto que produce y no adecuando los servicios en función de los requerimientos de la demanda". Esto lo podemos relacionar con la visión que tiene Metrovías (concesionaria del ferrocarril General Urquiza) de prestar un servicio en función de las necesidades de los usuarios con el fin de satisfacerlas de la mejor manera posible. En cambio, Ferrocarriles Argentinos no tenía esa visión, sino que simplemente prestaba el servicio como podía y limitada a sus recursos, sin considerar si la demanda requería una mayor frecuencia en los trenes, una mayor puntualidad, mejores trenes, mejores estaciones, más seguridad, etc.

En dichos textos (el publicado por Metrovías en la página Web y el del informe) se evidencia claramente el porqué de la caída de la demanda y el porqué de la concesión: en síntesis, un servicio público malísimo y de muy baja calidad para el usuario.

Autor: Richard Amaro